לכל רשות ציבורית (משרד ממשלתי, חברה ממשלתית, רשות מקומית וכד') סמכות לקבל החלטות שמשפיעות על החיים של אחד מאתנו באופן ישיר. לעתים ההחלטות של הרשות הציבורית מעוררות חשש כי הן התקבלו בשרירותיות, כי הן נגועות בשיקולים זרים או שהן מפלות לרעה ללא הצדקה. אחת הדרכים להתמודד עם חשש כזה הוא לחייב כל רשות ציבורית לפעול לפי נהלים מסודרים הקובעים שיקולים ענייניים שהרשות חייבת לשקול באופן שוויוני לפני קבלת החלטה או יישום החלטה.
דרך נוספת היא לחייב רשות ציבורית לפרסם את אותם נהלים פנימיים, בכדי שהצדק ייראה ולא רק ייעשה ובכדי שניתן יהיה להעמיד את אותם נהלים לביקורת ולוודא שהם עצמם אינם פגומים.
מהן הנחיות פנימיות?
הנחיות מינהליות פנימיות הן כללים נורמטיביים שקובעת רשות ציבורית כדי להדריך את עצמה במילוי תפקידיה. להנחיות אלה שמות שונים כגון: נוהל, הנחיות, מדיניות, קווי פעולה, סדרי עדיפות, הוראות ועוד. העקרון המשותף לשמות אלה הוא כי מדובר בכללים המתווים את פעילותה של הרשות הציבורית במילוי תפקידיה על פי חוק.
חובת הפרסם של הנחיות פנימיות מכח פסיקת בתי המשפט
בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון, הנחיות מינהליות פנימיות חייבות בפרסום או לכל הפחות חייבות להיות גלויות ונתונות לעיון הציבור.
בבג"צ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד, פ"ד מו(3) 501 נקבע לענין זה כך: "תנאי מוקדם והכרחי לקביעתן ולהחלתן של הנחיות פנימיות הוא בהבאתן של אותן הנחיות לידיעת המעוניינים, בין בפרסומן לרבים בין אחרת. מדברים אנו, כמובן, בהנחיות שיש בהן כדי לאצול על זכות הפרט… הסתרת ההנחיות מהאזרח, לבד מכך שהיא נוגדת מושכלות ראשונים במשטר דמוקרטי – ומוסיפה היא ומאפשרת שרירות בעשייה – אין בה לא סבירות ולא היגיון… מדברים אנו עתה בחובת פרסום הנדרשת מתוך מהותה של המאטריה וכנגזרת מעקרון שלטון החוק, ולא כחובה קבועה החרותה בדין".
החובה לפרסם הנחיות ונהלים פנימיים של הרשות הציבורית נובעת מעקרון הפומביות ומושתתת על שני טעמים מרכזיים: הטעם האחד נוגע לזכותו של הפרט לדעת את הנורמות הכלליות והמדיניות המשפיעות על זכויותיו. חוסר הידיעה של תוכן הנהלים וההנחיות משליך במישרין על יכולתו של הפרט לפעול למען מימושן של זכויותיו ומונע ממנו את היכולת להתמודד עימן ולהגן על זכויותיו. הטעם האחר נוגע לרשות הציבורית ולתקינות פעילותה. הפרסום והשקיפות מהווים מחסום בילתו אין לפעילות תקינה של המינהל ולשלילת אפליה, מעשה שרירות או העדר ענייניות כלפי האזרח. בנוסף לכך, פרסום ומתן זכות עיון מאפשרים ביקורת של בתי המשפט ושל הציבור על ההחלטות ועל התנהלות הרשות, דבר התורם מהותית לשיפור, תיקון והתייעלות של השירות הציבורי.
חובת הפרסום של הנחיות פנימיות מכח חוק חופש המידע
פסיקתו של בית המשפט העליון בדבר החובה המוטלת על הרשות לגלות הנחיות פנימיות עוגנה על ידי המחוקק בסעיף 6 לחוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, הקובע כך: "(א) רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור".
בבג"צ 7139/02 עבאס בצה נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 481 נקבע כי הוראת סעיף 6 לחוק חופש המידע "החילה על ההנחיות המינהליות חובת פרסום בדומה לחובה החלה על פרסומן של תקנות בנות פועל תחיקתי. בכך ביקש המחוקק להביא לידיעת הציבור את ההנחיות המינהליות שלפיהן רשות ציבורית פועלת, כך שלא יהיו בגדר "תורת הנסתר"".
סיכום
לסיכום, החובה לפרסם נהלים, הנחיות והוראות פנימיות של רשות ציבורית ולאפשר לציבור לעיין בהם היא אחת החובות החשובות ביותר המוטלות על רשות ציבורית ומהווה נדבך מרכזי ביותר בשמירה על זכויותיו של הפרט, שלטון החוק ותקינות פעילותה של הרשות הציבורית.